Droit de préemption commercial étendu aux cessions de titres : ce que change la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale

Article publié le 27 mai 2026 et mis à jour le 11 juin 2026. Par Me Benoît BIOT, avocat au Barreau de Montpellier, droit commercial et droit des sociétés.

Le 16 février 2026, l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi transpartisane visant à étendre le droit de préemption commercial des communes aux cessions de titres de sociétés détenant un fonds de commerce ou artisanal. Le texte, transmis au Sénat sous le n° 403, entend combler une faille bien connue des praticiens : le contournement de la préemption par la cession de parts sociales plutôt que par la cession directe du fonds.

Le sujet se situe à la croisée du droit commercial et du droit des sociétés, nos deux matières quotidiennes. Il intéresse directement les cédants, les acquéreurs et leurs conseils, à Montpellier comme à Nîmes, Sète, Béziers ou Alès, partout où les centres-villes font l'objet de politiques de protection du commerce de proximité. Voici ce qu'il faut retenir, et surtout ce qu'il faut déjà anticiper dans vos opérations.

Le cadre actuel : un droit de préemption limité aux fonds, baux et terrains

Le droit de préemption commercial a été créé par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des PME. L'article L. 214-1 du Code de l'urbanisme permet au conseil municipal de délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité. À l'intérieur de ce périmètre, les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux sont subordonnées, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée à la commune. Le silence gardé pendant deux mois vaut renonciation à l'exercice du droit : la vente peut alors se réaliser aux conditions déclarées.

Le dispositif a été progressivement élargi. La loi LME n° 2008-776 du 4 août 2008 a étendu le mécanisme aux terrains destinés à porter des commerces d'une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés. La loi ACTPE n° 2014-626 du 18 juin 2014 a ensuite remplacé la notion de cessions par celle d'aliénations à titre onéreux et enrichi le contenu obligatoire de la déclaration préalable : activité de l'acquéreur pressenti, nombre de salariés, nature des contrats de travail, chiffre d'affaires.

Le sort du bien préempté est lui aussi encadré. L'article L. 214-2 du Code de l'urbanisme impose à la commune de rétrocéder le fonds, le bail ou le terrain dans un délai de deux ans à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, en vue de préserver la diversité commerciale du périmètre. Ce délai est porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds, et la rétrocession d'un bail commercial est subordonnée, à peine de nullité, à l'accord préalable du bailleur.

En revanche, ce dispositif ne vise que les cessions directes d'actifs. Rien n'est prévu pour les cessions de parts sociales ou d'actions, même lorsque la société détient un fonds de commerce comme actif principal.

Le contournement par la cession de titres : un problème identifié depuis longtemps

Le mécanisme de contournement est connu de longue date. L'exposé des motifs de la proposition de loi sénatoriale n° 7, déposée le 3 octobre 2025 par Mme Marie-Do Aeschlimann, le décrit avec précision : les cessions de parts sociales ou d'actions entraînant le changement de contrôle d'une société échappent à la préemption communale, alors même que l'effet économique est identique à une cession directe de fonds ou de bail.

L'exemple type, cité en séance par le rapporteur Pierre Cazeneuve, député des Hauts-de-Seine : un boucher installé au cœur d'un village part à la retraite. Pour éviter la préemption et obtenir un prix supérieur, il retire son bien de la vente, loge le bail commercial dans une société, et cède les parts de cette société. Une agence immobilière ou bancaire rachète les parts. La commune est impuissante : la transaction échappe au droit de préemption.

Le constat est d'autant plus préoccupant que 62 % des communes françaises ne comptent plus aucun commerce, contre 21 % en 1981, selon les chiffres de Commerçants de France cités lors des débats.

À noter que dans un domaine voisin, la loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 avait déjà étendu le droit de préemption urbain aux cessions de la majorité des parts d'une SCI (article L. 213-1, 3° du Code de l'urbanisme). Mais ce mécanisme ne concerne que les biens immobiliers constituant une unité foncière, pas les fonds de commerce. La faille restait donc ouverte en matière commerciale. Dès 2010, le député Patrick Ollier avait déposé une proposition de loi pour la combler ; elle n'avait pas abouti.

Ce que prévoit le texte adopté par l'Assemblée nationale

La proposition de loi étend, à titre dérogatoire, le droit de préemption commercial à la cession de la majorité des titres d'une société dont l'actif comprend principalement un fonds de commerce ou un fonds artisanal dont la cession serait elle-même soumise au droit de préemption, lorsque ce fonds était ou est exploité pour l'exercice d'une activité commerciale ou artisanale de proximité.

Trois précisions importantes ressortent du texte :

• Composante principale : est considéré comme la composante principale de l'actif le fonds de commerce ou le fonds artisanal dont la valeur vénale dépasse celle de chaque autre bien ou droit qui compose le patrimoine social.
• Exception familiale : le dispositif ne s'applique pas aux titres d'une société constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus.
• Rétrocession obligatoire : le titulaire du droit de préemption doit rétrocéder les titres acquis dans un délai de deux ans à une entreprise immatriculée au RCS ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, dans une logique calquée sur la rétrocession du fonds préempté de l'article L. 214-2.

À noter : un amendement du gouvernement, porté par Françoise Gatel, ministre de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation, a retiré du texte la possibilité pour la commune de prendre des participations minoritaires, au motif que les prises de participations dans les sociétés commerciales relèvent en droit commun de la région, chef de file en matière de développement économique.

Notre analyse : des questions pratiques majeures restent ouvertes

Le texte part d'une intention louable, mais soulève des interrogations concrètes que tout praticien doit anticiper.

1. Une commune peut-elle gérer une société ?

Le droit de préemption classique permet à la commune de reprendre un fonds avec ses éléments corporels et incorporels et ses contrats. L'opération est déjà lourde à piloter pour une collectivité, et la rétrocession dans les deux ans de l'article L. 214-2 est une contrainte réelle. Ici, la commune deviendrait associée majoritaire d'une société : assemblées générales, comptes sociaux, relations avec les associés minoritaires, obligations déclaratives, contrats en cours au nom de la société et, le cas échéant, passifs sociaux. C'est une tout autre dimension que la reprise d'un fonds, et la capacité opérationnelle des communes à assumer ce rôle d'actionnaire reste une question entière.

2. Un risque de ralentissement des opérations de cession

La cession de fonds de commerce est par nature une opération encadrée : séquestre du prix, publications légales, opposition des créanciers, purge du droit de préemption, formalités dématérialisées, comme nous le détaillons dans les sept phases d'un dossier de reprise. La cession de titres avait jusqu'ici l'avantage de la souplesse : soumettre les cessions de parts à une déclaration préalable, à un délai de purge et à un risque de préemption pourrait ralentir sensiblement les petites opérations, notamment les transmissions de SARL ou de SAS de proximité. Le texte réduit l'écart entre les deux voies, un équilibre que nous analysons sur notre page cession de titres et rachat de société.

3. Des notions à préciser

Plusieurs notions appellent des décrets d'application ou une interprétation jurisprudentielle. Comment évaluer la valeur vénale du fonds par rapport aux autres actifs de la société, immobilier, trésorerie, créances, et qui réalise cette évaluation ? Qu'entend-on par cession de la majorité des titres : une cession atteignant 50 % plus une voix suffit-elle, ou faut-il un transfert de contrôle effectif, et comment traiter les cessions échelonnées ? Comment articuler ce nouveau droit avec le droit de préemption urbain, qui vise déjà les cessions de parts de SCI depuis la loi ALUR, un sujet voisin de celui que nous traitons à propos des nouvelles formalités de cession de parts de SCI ?

4. L'articulation avec les statuts et les pactes d'associés

Question de praticien enfin : que deviendraient, en cas de préemption communale, les clauses d'agrément statutaires et les pactes d'associés, droits de préemption conventionnels, clauses de sortie conjointe, engagements de conservation ? La hiérarchie entre la prérogative publique et les mécanismes contractuels que nous décrivons dans notre guide des clauses indispensables du pacte d'associés n'est pas traitée par le texte adopté. Les rédacteurs de pactes devront suivre ce point de près.

Où en est le texte ? Calendrier législatif

La proposition de loi a été adoptée par l'Assemblée nationale le 16 février 2026 et transmise au Sénat sous le n° 403. Au Sénat, la proposition n° 7 déposée le 3 octobre 2025 par Marie-Do Aeschlimann portait sur le même objet avec un périmètre initialement plus large. À la date de mise à jour de cet article, le droit positif codifié n'a pas été modifié : l'article L. 214-1 du Code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur vérifiée sur Legifrance, ne vise toujours que les fonds, les baux commerciaux et certains terrains. Le texte n'est donc pas définitif, et des amendements sénatoriaux pourraient en modifier le périmètre ou les conditions d'application.

Ce qu'il faut faire dès maintenant dans vos opérations

Si vous êtes en cours de cession ou d'acquisition de parts d'une société détenant un fonds de commerce exploité en centre-ville, à Montpellier, Nîmes, Sète, Béziers, Alès ou ailleurs, quatre réflexes s'imposent dès aujourd'hui :

• Auditez la composition de l'actif de la société cible : le fonds constitue-t-il la composante principale au sens du texte, et comment sa valeur vénale se compare-t-elle aux autres actifs ?
• Vérifiez auprès de la commune l'existence et le tracé exact d'un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité : c'est déjà un préalable systématique à toute cession de fonds, cela le deviendra pour certaines cessions de titres.
• Intégrez dans le calendrier de l'opération un délai de purge éventuel, et dans le compromis une condition suspensive rédigée en conséquence si la signature définitive doit intervenir après l'entrée en vigueur d'un texte définitif.
• Documentez la valeur vénale du fonds par rapport aux autres actifs pour sécuriser la qualification, pièces à l'appui.

Ces vérifications se mènent entièrement à distance, registres dématérialisés et échanges en visioconférence à l'appui, comme nous l'expliquons dans notre article sur l'intervention du cabinet dans le Gard et toute l'Occitanie.

Questions fréquentes

Le droit de préemption commercial s'applique-t-il déjà aux cessions de parts ?

Non. À ce jour, l'article L. 214-1 du Code de l'urbanisme ne vise que les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et certains terrains. L'extension aux cessions de la majorité des titres n'est qu'à l'état de proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale et en attente d'examen au Sénat.

Quelles cessions de titres seraient concernées ?

Les cessions de la majorité des titres d'une société dont l'actif comprend principalement un fonds de commerce ou artisanal exploité pour une activité de proximité, situé dans un périmètre de sauvegarde, à l'exception des sociétés exclusivement familiales jusqu'au quatrième degré.

Que ferait la commune des titres préemptés ?

Le texte l'oblige à les rétrocéder dans un délai de deux ans à une entreprise du commerce ou de l'artisanat, sur le modèle de la rétrocession du fonds préempté prévue par l'article L. 214-2 du Code de l'urbanisme.

Comment savoir si un commerce est dans un périmètre de sauvegarde ?

Le périmètre est institué par délibération du conseil municipal : la vérification se fait commune par commune, auprès du service urbanisme, avant toute opération portant sur un fonds, un bail ou, demain peut-être, des titres.

Faut-il suspendre les opérations en cours ?

Non. Le droit positif n'a pas changé à ce jour et les cessions de titres ne sont pas soumises à la préemption commerciale. En revanche, pour les opérations dont la signature définitive interviendra dans plusieurs mois, une clause d'adaptation au texte définitif est une précaution utile.

Pour aller plus loin

Le cabinet accompagne cédants et repreneurs sur les deux voies, avocat en cession de fonds de commerce à Montpellier et cession de titres et rachat de société, à Montpellier, dans le Gard et partout en France. Voir aussi notre article sur les frais et droits d'enregistrement d'une cession de parts de SARL et notre simulateur de droits sur les cessions de droits sociaux. Pour parler de votre projet, réservez une consultation stratégique en ligne, dont le montant est intégralement déduit de nos honoraires si vous nous confiez le dossier.

Cet article a une vocation pédagogique et ne constitue pas une consultation juridique personnalisée. État du texte et articles cités vérifiés sur Legifrance au 11 juin 2026 ; s'agissant d'un texte en cours de discussion, vérifiez son état d'avancement avant toute opération.