Droit de préemption commercial étendu aux cessions de titres : ce que change la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale

Droit de préemption commercial étendu aux cessions de titres : décryptage de la proposition de loi

Le 16 février 2026, l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi transpartisane visant à étendre le droit de préemption commercial des communes aux cessions de titres de sociétés détenant un fonds de commerce ou artisanal. Le texte, transmis au Sénat sous le n° 403, entend combler une faille bien connue des praticiens : le contournement de la préemption par la cession de parts sociales plutôt que par la cession directe du fonds.

Le sujet se situe à la croisée du droit commercial (cession de fonds de commerce) et du droit des sociétés (cession de droits sociaux). Il intéresse directement les cédants, les acquéreurs et leurs conseils. Voici ce qu'il faut retenir.

Le cadre actuel : un droit de préemption limité aux fonds, baux et terrains

Le droit de préemption commercial a été créé par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des PME. L'article L. 214-1 du Code de l'urbanisme permet au conseil municipal de délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité. A l'intérieur de ce périmètre, les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux sont soumises à un droit de préemption.

Le dispositif a été progressivement élargi. La loi LME n° 2008-776 du 4 août 2008 (modernisation de l'économie) a étendu le mécanisme aux terrains destinés à porter des commerces (surface de vente entre 300 et 1 000 m²). La loi ACTPE n° 2014-626 du 18 juin 2014 (artisanat, commerce et très petites entreprises) a ensuite élargi le champ en remplaçant la notion de "cessions" par "aliénations à titre onéreux" et en enrichissant le contenu obligatoire de la déclaration préalable (activité de l'acquéreur pressenti, nombre de salariés, nature des contrats de travail, chiffre d'affaires).

Le mécanisme est simple : le cédant doit adresser une déclaration préalable à la commune. La commune dispose d'un délai de deux mois pour exercer son droit. A défaut, la vente peut se réaliser aux conditions déclarées.

En revanche, ce dispositif ne vise que les cessions directes d'actifs. Rien n'est prévu pour les cessions de parts sociales ou d'actions, même lorsque la société détient un fonds de commerce comme actif principal.

Le contournement par la cession de titres : un problème identifié depuis longtemps

Le mécanisme de contournement est connu de longue date. L'exposé des motifs de la proposition de loi sénatoriale n° 7 (déposée le 3 octobre 2025 par Mme Marie-Do Aeschlimann) le décrit avec précision : les cessions de parts sociales ou d'actions entraînant le changement de contrôle d'une société (SCI, SARL, SAS, etc.) échappent à la préemption communale, alors même que l'effet économique est identique à une cession directe de fonds ou de bail.

L'exemple type, cité en séance par le rapporteur Pierre Cazeneuve (député EPR des Hauts-de-Seine) : un boucher installé au coeur d'un village part à la retraite. Pour éviter la préemption et obtenir un prix supérieur, il retire son bien de la vente, loge le bail commercial dans une société, et cède les parts de cette société. Une agence immobilière ou bancaire rachète les parts. La commune est impuissante : la transaction échappe au droit de préemption.

Le constat est d'autant plus préoccupant que 62 % des communes françaises ne comptent plus aucun commerce, contre 21 % en 1981 (source : Commerçants de France / CDF).

A noter que dans un domaine voisin, la loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 avait déjà étendu le droit de préemption urbain (DPU) aux cessions de la majorité des parts d'une SCI (art. L. 213-1, 3° C. urbanisme). Mais ce mécanisme ne concerne que les biens immobiliers constituant une unité foncière, pas les fonds de commerce. La faille restait donc ouverte en matière commerciale.

En 2010, le député Patrick Ollier avait déjà déposé une proposition de loi pour combler cette faille. Elle n'avait pas abouti.

Ce que prévoit le texte adopté par l'Assemblée nationale

La proposition de loi étend, à titre dérogatoire, le droit de préemption commercial à la cession de la majorité des titres d'une société dont l'actif du patrimoine comprend principalement un fonds de commerce ou un fonds artisanal dont la cession serait soumise au droit de préemption, lorsque ce fonds était ou est exploité pour l'exercice d'une activité commerciale ou artisanale de proximité.

Trois précisions importantes :

• Composante principale. Est considéré comme la composante principale de l'actif d'une société le fonds de commerce ou le fonds artisanal dont la valeur vénale dépasse celle de chaque autre bien ou droit qui le compose.
• Exception familiale. Le dispositif ne s'applique pas aux titres d'une société constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus.
• Rétrocession obligatoire. Le titulaire du droit de préemption doit rétrocéder les titres acquis dans un délai de deux ans à une entreprise immatriculée au RCS ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, dans le but de préserver la diversité commerciale.

A noter : un amendement du gouvernement (Françoise Gatel, ministre de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation) a retiré du texte la possibilité pour la commune de prendre des participations minoritaires, au motif que les prises de participations dans les sociétés commerciales relèvent en droit commun de la région, chef de file en matière de développement économique (SRDEII).

Notre analyse : des questions pratiques majeures restent ouvertes

Le texte part d'une intention louable, mais soulève des interrogations concrètes que tout praticien doit anticiper.

1. Une commune peut-elle gérer une société ?

Le droit de préemption classique permet à la commune de reprendre un fonds de commerce avec ses éléments corporels et incorporels, ses contrats (bail, contrats de travail, contrats d'assurance, etc.). L'opération est déjà lourde à piloter pour une collectivité.

Ici, la commune deviendrait associée majoritaire d'une société. Cela suppose de gérer les assemblées générales, les comptes sociaux, les relations avec les associés minoritaires éventuels, les obligations déclaratives, les contrats en cours au nom de la société, et le cas échéant les passifs sociaux. C'est une tout autre dimension que la simple reprise d'un fonds. La question de la capacité opérationnelle des communes à assumer ce rôle d'actionnaire reste entière.

2. Un risque de ralentissement des opérations de cession

La cession de fonds de commerce est par nature une opération lourde : séquestre du prix, publications légales, opposition des créanciers, purge du droit de préemption, formalités INPI. Mais c'est une procédure connue et balisée.

Soumettre les cessions de titres au même type de contrainte (déclaration préalable, délai de deux mois, risque de préemption) pourrait ralentir considérablement les petites opérations de cession de parts, notamment les transmissions familiales de SARL ou SAS de proximité. La cession de titres avait jusqu'ici l'avantage de la souplesse par rapport à la cession de fonds. Ce texte réduit cet écart.

3. Des notions à préciser

Plusieurs notions du texte appellent des décrets d'application ou une interprétation jurisprudentielle :

• Comment évaluer la valeur vénale du fonds de commerce par rapport aux autres actifs de la société (immobilier, trésorerie, créances) ? Qui réalise cette évaluation ? Sur quelle base ?
• Qu'entend-on par cession de la majorité des titres ? Une cession atteignant 50 % + 1 voix suffit-elle, ou faut-il un transfert de contrôle effectif ?
• Comment articuler ce nouveau droit de préemption avec le droit de préemption urbain (DPU), qui vise déjà les cessions de parts de SCI depuis la loi ALUR de 2014 ?

Où en est le texte ? Calendrier législatif

La proposition de loi a été adoptée par l'Assemblée nationale le 16 février 2026 et transmise au Sénat (texte n° 403). Au Sénat, la PPL n° 7 déposée par Marie-Do Aeschlimann (le 3 octobre 2025) portait sur le même objet avec un périmètre initialement plus large (incluant les SCI, les sociétés exploitantes et les sociétés détenant un bail). La première lecture au Sénat est en attente d'inscription à l'ordre du jour.

Le texte n'est donc pas encore définitif. Des amendements sénatoriaux pourraient modifier le périmètre ou les conditions d'application.

Ce qu'il faut retenir pour vos opérations

Si vous êtes en cours de cession ou d'acquisition de parts d'une société détenant un fonds de commerce exploité dans un périmètre de sauvegarde, anticipez dès maintenant :

• Auditez la composition de l'actif de la société cible : le fonds de commerce constitue-t-il la composante principale au sens du texte ?
• Vérifiez l'existence d'un périmètre de sauvegarde du commerce de proximité sur la commune concernée.
• Intégrez un délai supplémentaire dans le calendrier de l'opération pour la purge éventuelle du droit de préemption.
• Documentez la valeur vénale du fonds par rapport aux autres actifs pour sécuriser la qualification.

Affaire à suivre au Sénat. Nous ne manquerons pas de vous tenir informés de l'évolution de ce texte.